才良研究

×××等人與北京市規劃委員會建設工程規劃許可糾紛案

當事人

 上訴人(一審原告)×××,女,× 歲,漢族 ,中國林科院華北試驗中心退休工人,住北京市門頭溝區新橋大街甲43樓×單元×××室。

上訴人(一審原告) ×××,男,66歲,漢族,中國林科院華北試驗中心退休工人,住北京市門頭溝區新橋大街甲 43 樓 ×單元 ××× 室。

上訴人(一審原告) ×××,男,50歲,漢族,中國林科院華北試驗中心工人 , 住北京市門頭溝區新橋大街甲 43樓×單元×××室。

委托代理人劉建民,北京市才良律師事務所律師。

委托代理人李金平,北京市才良律師事務所律師。

被上訴人(一審被告)北京市規劃委員會,住所地北京市西城區南禮士路 60 號。

法定代表人陳剛,主任。

委托代理人張學東,男,北京市規劃委員會門頭溝分局副局長。

委托代理人楊練兵,北京市亞太律師事務所律師。

被上訴人(一審第三人)北京開元盛世房地產開發有限公司,住所地北京市門頭溝區永定鎮石龍西路58號。

法定代表人劉長余,總經理。

委托代理人石巖,男,北京開元盛世房地產開發有限公司辦公室主任。

一審原告×××,男, × 歲,漢族, 北京市門頭溝區人防辦公室干部,住北京市門頭溝區新橋大街甲43樓×單元××× 室。

 

    案情簡介:

 

×××等人分別是 43 號樓 3-6 層的房屋所有權人。其房屋的東側有陽臺和窗戶、北側有窗戶;南側和西側無窗戶。

新橋大廈位于 43 號樓的東側。之前,曾經有一座二層7米左右的非居住樓房。2004 年 9 月 9 日 , 市規委根據開元盛世公司的申請 , 作出被訴許可證,許可該公司在 43 號樓東側建新橋大廈。該規劃方案為 : 新橋大廈南北長 51.71 米 , 東西寬 24.6 米 , 高 21.85 米。其西墻距 43 號樓的東山墻 12.3 米。×××等人不服 , 以被訴許可證許可的內容違反法定程序,嚴重影響該樓房的通風、采光等權益為由,向一審法院起訴,請求撤銷被訴許可證。

另查,×××等人在被訴許可證核發之前,曾經向市規委的下屬行政部門提出了異議。

北京市門頭溝區人民法院作出 (2005)門行初字第8號行政判決,駁回×××等人的訴訟請求。×××等人不服,向北京市第一中級人民法院提起上訴。

上訴人認為 :

第一.一審判決適用法律錯誤。《北京地區建設工程規劃設計通則》(以下簡稱《規劃設計通則》)是市規委制定的一個規范性文件,不屬于《中華人民共和國立法法》規定的法律、法規、規章中的任何一種。而且,該《設計規則》至今仍是試行稿 , 不具有 強制性。一審法院適用《規劃設計通則》,認定建筑問距系 數僅僅適用于長邊與長邊之間也是錯誤的。我們的房屋與新 橋大廈正好是正東正西的關系,應當適用建筑系數的規定。

第二.被訴許可證批準的建筑間距違反了強制性國家標準。根據建設部依據《標準化法》制定的《中華人民共和國國家標準城市居住區規劃設計規范》(以下簡稱《國家標準 設計規范訓,我們的房屋正好在整棟樓的東側面,靠正東面的陽臺和窗戶采光。而根據《建筑間距規定》所列的問距系數都大于1,兩棟建筑之間的問距為 12.3 米明顯低于規定的間距 , 違反了《建筑間距規定》。所以,新橋大廈應當與我 們的房屋之間大于13米才合理,一審法院認定兩建筑的間距 12.3 米合法是錯誤的。

第三.被訴許可證批準的問距還違反了日照方面的強制性國家標準,被上訴人沒有提供日照方面的測算證據。根據 《規劃設計通則》第二章第四節 2.4.3, 應對新建筑周圍現 狀或規劃居住建筑的日照情況進行測算 , 其測算結果應滿足《國家標準設計規范》的有關標準。我們的房屋先存在 , 對 面原來是二層且地勢低的建筑 , 根本對我們的房屋采光沒有 影響。新橋大廈的高度 20 多米 , 明顯影響了我們房屋的采光。

第四.被上訴人沒有全面、合法提供頒發被訴許可證所需的證明文件。其中,缺少建設單位出具的申報委托書、填寫完整并加蓋單位印章的建設項目規劃許可、具有資質的設計單位繪制的設計方案圖和總平面圖,以及土地掛牌、建設單位設計方案、設計方案批準等文件。但是,被上訴人卻用規劃意見書替代選址意見書。

第五.由于新橋大廈比原來的建筑高出十幾米,對我們的生活造成了嚴重影響。被上訴人在審批之前也知道我們的爭議意見的情況下,不舉行聽證會,違反了《中華人民共和 國行政許可法》第四十七條的規定。

綜上,由于被訴許可證的頒發違法,依法應當撤銷。但是,鑒于新橋大廈已經建設大部分,撤銷該許可證會造成更大的損失,因此請求二審法院撤銷一審判決,判決確認被訴許可證違法,并由開元盛世公司進行適當賠償。

被上訴人市規委辯稱:第一、核發建設工程規劃許可證是我委的法定職責,我委作出的被訴許可證不存在超越職權的問題。第二、《規劃設計通則》是對《建筑間距規定》中某些概念的技術解釋,該《通則》沒有和《建筑間距規定》相沖突,也沒有違反《建筑間距規定》中的相關規定。第三、我委頒發被訴許可證的程序合法。我委是根據開元盛世公司提供的的相關批準文件,被訴許可證的頒發程序合法。第四、被訴許可證沒有違反我國法律規定。新橋大廈與43號樓屬于典型的長邊對端邊的情況,符合《建筑間距規定》中不小于12米的規定。第五、我委按照法律規定及時向一審法院提供了有關證據。第六、被訴許可證不需要舉行聽證。我國法律、法規及規章沒有要求對普通商業用房的規劃許可進行聽證。被訴許可證是嚴格按照有關的法律法規作出的,不涉及上訴人的重大利益,況且是在原有房屋的基礎上建設,故不需要進行聽證,也不應該舉行聽證。因此,被訴許可證沒有違反有關法律規定,且程序合法,請求法院依法維持被訴許可證,駁回上訴人的上訴。

 

法院判決

 

北京市第一中級人民法院經開庭審理,認定了上述案情,并認為: 根據《中華人民共和國行政許可法》第四十七條的規定,行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的,申請人和利害關系人有要求聽證的權利。對于將要承擔不利影響的一方要求聽證的,行政機關應當進行聽證。

同時,行政機關有義務告知相關人有申請聽證的權利。由于新審批的新橋大廈高于原來建筑的高度,該建筑的審批對于上訴人來講是重大利益。市規委在核發被訴許可證之前, 應當對該建筑的審批是否對上訴人的居住和生活產生不利影 響舉行聽證會 , 聽取相關人的意見。市規委在明知上訴人對新橋大廈的審批有異議的情況下,未舉行聽證會,即作出被訴許可證 , 違反法定程序,依法應當予以撤銷。鑒于上訴人×××等人提出撤銷被訴許可證可能造成更大的損失,請求本院確認被訴許可證違法的上訴主張 , 本院予以支持。由于梁敬茹等人提出開元盛世公司給予賠償的請求屬于民事爭議,且其未在一審訴訟中一并提出 , 故本院不予審理。

二OO五年十一月十一日北京市每一中級人民法院作出(2005) 一中行終字第 935 號行政判決書。判決:一審判決駁回梁敬茹的訴訟請求缺乏法律依據,本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(三)項、第五十四條第(二)項第 3 目及最高人民 法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十七條第二款,判決如下 :

一.撤銷北京市門頭溝區人民法院(2005)門行初字第8號行政判決;

二.確認北京市規劃委員會于二 O O 四年九月九日向北京開元盛世房地產開發有限公司頒發的“2004 規(門)建字0047號建設工程規劃許可證”違法;

三.駁回上訴人×××、×××、×××的民事賠償訴訟請求。

 

律師點評

 

一.建設工程規劃許可是否應當聽證?

《行政許可法》于2004年7月1日實施,該法的出臺意義十分重大。該法第46、47條規定了三類實施行政許可前應當舉行聽證的事項:

1.法律、法規、規章規定的行政許可事項;

2.行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項;

3.行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的行政許可事項。

這是《行政許可法》實施過程中各行政機關應當重視的一個重大方面。由于《城市規劃法》和《建筑法》等并沒有對用地規劃許可是否需要舉行聽證明確規定,因此在行政機關實施建設工程規劃許可前是否要舉行聽證,則由行政機關根據情況來掌握。從目前我國的現狀看,行政機關在實施建設工程規劃許可前舉行聽證的仍極少存在。我們認為這是不正確的,建設工程規劃許可大多涉及公共利益,其根本是用地利益,應當是重大行政許可事項。由于這方面并無法律、法規的明確規定,因此現實中爭議很大。雖然本案的勝訴是源于第三類事項,但是土地是稀缺資源,土地的使用我國是有嚴格限制的,因此從立法宗旨分析,今后的立法應當在這方面予以完善。

 二.雖然法院以行政機關程序違法判決市規委敗訴,但是法院并沒有在實體上對該用地規劃許可是否合法作出判斷,實屬遺憾!

本案在一二審中爭議的焦點是是否采用間距系數?由于新橋大街甲 43樓×單元的住房在板樓的端面,其通風和采光都依賴于端面,北京市規委強調依據《建筑間距規定》和《北京地區建設工程規劃設計通則》適用長邊對端邊的間距規定也不適用間距系數。可北京市規委在《北京地區建設工程規劃設計通則》中規定:“計算建筑間距系數的范圍:1、二層和二層以上居住建筑的居室窗位于朝向南偏東(或偏西)60-105度范圍內時,只計算其居室窗朝向正東(或西)方向上板式遮擋建筑的間距系數。二層和二層以上居住建筑的居室窗位于朝向南偏東(或偏西)小于60度范圍內時,只計算其居室窗朝向方向上平行相對的板式遮擋建筑和正南方向上遮擋建筑的間距系數。當被遮擋建筑朝向相互垂直的居室窗數量相差10倍以上時,只計算多數居室窗所在朝向上遮擋建筑的間距系數”。從這些規定來看新橋大街甲 43樓×單元與北京市規委許可的建筑之間×單元是要適用間距系數的。同時《北京地區建設工程規劃設計通則》中還規定“2.4.5  其它間距1.通風間距,通風間距是為了獲得較好的自然通風,兩幢建筑間為避免受由于風壓而形成的負風壓影響所需保持的最小距離。2. 生活私密性間距。應在設計中注意避免出現對居室的視線干擾情況。一般最小為18米”。因此,北京市規委在許可證中核定新橋大街甲 43樓×單元的住房與新橋大廈二建筑之間的間距為12.3米是不符合《建筑間距規定》和北京市規委自定的《北京地區建設工程規劃設計通則》要求的。

間距爭議是用地規劃許可實體方面的內容,本案的許可間距是否違法是雙方爭議一個重要方面,但法院卻對此不作判斷。顯然在回避問題,這并不利于問題的解決,沒有起到“定份止爭”的作用。

三.用地規劃許可違法造成的損失索賠難。

本案雖以新橋大街甲 43樓×單元的居民勝訴結案,但居民以后的索賠仍然相當艱難!由于至今我國還沒有在侵犯采光權、通風權、隱私權方面該如何賠償的具體標準和或規則,因此無論是提起國家賠償還是民事賠償訴訟,都是相當困難的。其后果是:法院判定受害方采光權、通風權被侵害,受害人仍難以通過法律的強制手段來全面保障自己的合法權益。現有一些案件也多以調解結案。



2018年6月30日 14:11
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